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Argumente Finanzausgleich

  • Samstag, 1. Januar 2005 @ 09:44
Kommunal Finanzierungssysteme
Die Finanzierung der Gebietskörperschaften kann nach unterschiedlichen Systemen erfolgen:

Trennsystem: Die Gebietskörperschaften finanzieren sich völlig unabhängig voneinander (z.B. USA). Die daraus resultierende wirtschaftspolitisch problematische Konkurrenz durch einen enormen Standortwettbewerb sprich jedoch gegen dieses System.
Verbundsystem: Die Finanzierung erfolgt ausschließlich aus Steuern des Zentralstaates (z.B. Frankreich, Italien) oder der Gliedstaaten, dies steht im Widerspruch zum Anspruch auf Autonomie der Gemeinden.
Mischsystem: Die Gebietskörperschaften erhalten sowohl eigene Einnahmen als auch Mittel der übergeordneten Instanzen (z.B. Österreich, Deutschland).
Bei der Finanzierung der Gebietskörperschaften existieren Konflikte sowohl auf vertikaler Ebene zwischen den Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) als auch auf horizontaler Ebene zwischen den Ländern sowie zwischen den Gemeinden nach unterschiedlicher Größe etc. um die Verteilung der Mittel.

Abgaben
Bei den Abgaben wird unterschieden nach:

Ausschließliche Bundes-, Landes- und Gemeindeabgaben
Geteilte Abgaben
Aus der Übersicht über die Einnahmen der Gebietskörperschaften ist ersichtlich, daß Bund und Gemeinden den Großteils ihrer Einnahmen aus Steuern, die Länder hingegen aus Transferzahlungen und die Sozialversicherungen aus Beiträgen erhalten (Angaben in Mrd. S):

Einnahmen Bund Land Gemeinde SV Gesamt
Steuern 562,4
89,4
137,6
0
789,4

SV-Beiträge 98,1
21
16,7
346
481,9

Produktionserlöse 5
22,4
49,6
9,4
86,4

Einkünfte aus Vermögen 18,3
5,2
6,6
1,9
32

Transfer 39,9
154
54,8
129
378

Sonstige Einnahmen 24
6,7
4,2
9,7
44,6

Gesamt 747,7
299
269,5
496
1812,3


Finanzverfassung
Die erste Finanzausgleichsregelung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erfolgte in der 1. Republik 1920 und wurde 1922 im Finanzverfassungsgesetz (FVG) verankert, das 1938 von Hitlerdeutschland außer Kraft gesetzt und 1945 bei Gründung der 2. Republik mit der Ergänzung über die Einhebung einer Landesumlage wieder eingeführt wurde. Im FVG 1948 wurde mit der Einbeziehung der Getränke- und Gewerbesteuer und der Hebesätze der Grundsteuer der Spielraum der Gemeinden erweitert.

Grundlage der heute geltenden österreichischen Finanzverfassung ist das Finanzverfassungsgesetz 1948 (FVG 1948). Basierend darauf wurden bisher 13 Finanzausgleichsgesetze mit unterschiedlicher Gültigkeitsdauer beschlossen: FAG 1948, 1950, 1953, 1956, 1959, 1967, 1973, 1979, 1985, 1989, 1993, 1997, 2001.

Verteilungsschlüssel
Die Aufteilung der in den Topf der gemeinschaftlichen Bundesabgaben fließenden Steuern wird für die jeweiligen Gebietskörperschaften im jeweils gültigen Finanzausgleich festgelegt (in Prozentpunkten für 2001, für die Folgejahre gibt es dabei Veränderungen):

Steuer Bund Länder Gemeinden
Körperschaftssteuer 71,704 15,042 13,254
Einkommensteuer 71,704 15,042 13,254
Lohnsteuer 71,704 15,042 13,254
Kapitalertragssteuer I 71,704 15,042 13,254
Erbschaftssteuer 78,571 21,429 0,000
Kraftfahrzeugsteuer 87,947 12,053 0,000
Kapitalertragssteuer II 53,000 27,000 20,000
Mehrwertsteuer 67,437 18,341 14,222
Biersteuer 57,733 23,328 18,939
Schaumweinsteuer 38,601 33,887 27,512
Zwischenerzeugnissteuer 38,601 33,887 27,512
Alkoholsteuer 55,508 24,556 19,936
Mineralölsteuer 91,291 6,575 2,134
Werbeabgabe 4,000 9,083 86,917
Grunderwerbsteuer 4,000 0,000 96,000
Bodenwertabgabe 4,000 0,000 96,000
Motorbezogene Versicherungssteuer 66,779 33,221 0,000
Kunstförderungsbeitrag 70,000 30,000 0,000

Die Anteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben sind sehr unterschiedlich. Bei den wichtigsten bzw. den am schnellsten wachsenden Steuern ist der Bundesanteil am größten. Somit betrug 1997 der Zuwachs der Ertragsanteile 3.3 Prozent, der Zuwachs des Anteils des Bundes jedoch 6.5 Prozent. In den Verhandlungen für den FAG 1997 wurden die Prozentsätze für ESt, LSt, KEST I und KöSt vereinheitlicht.

Zwischen dem Anteil der Investitionen der Gemeinden (52 Prozent ohne Wien, 70 Prozent mit Wien) und dem Anteil der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben besteht ein krasser Widerspruch. Der Anteil am Gesamtabgabenertrag der gemeinschaftlichen Bundesabgaben betrug 1998 für den Bund 62 Prozent, die Länder 20 Prozent und die Gemeinden 18 Prozent.

Abgestufter Bevölkerungsschlüssel
Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel (ABV) ist eine künstliche Erhöhung der Bevölkerungszahl bei der Aufteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben, begründet durch den exponentiellen Anstieg der kommunalen Leistungen mit der Größe der Gemeinden.

Laut ABV wird die Bevölkerungszahl mit einem Vervielfacher multipliziert, der auf den interkommunalen Finanzausgleich zwischen den Gemeinden angewendet wird::

Bis 10.000 EW Vervielfacher 1 1/3

Bis 20.000 EW 1 2/3
Bis 50.000 EW 2
Über 50.000 EW 2 1/3
Mit dem ABV soll dem Umstand Rechnung getragen werden, daß die Aufwendungen der Gemeinde exponentiell mit der Bevölkerungszahl steigen und insbesondere die Großstädte viele Leistungen zu erbringen haben, deren Bedeutung über die Stadtgrenzen hinaus gegeben ist (Nahverkehr, Kultur usw.). Die Städte sind nach historischer Erfahrung die Motoren der wirtschaftlichen Entwicklung und bilden mir ihrer Umlandregion eine Schicksalsgemeinschaft. Solange es den Städten gut geht, wirkt sich dies auch positiv auf die Umlandgemeinden aus.

Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel wurde seit 1948 mehrmals zugunsten kleinerer Gemeinden ab tausend Einwohner geändert. Andererseits ist die Zahl der Kleingemeinden bis 1.000 EW durch Gemeindezusammenlegungen von 2.654 (1960) auf 428 (1991) gesunken. Eine gänzliche Abschaffung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels würde 6.5 Mrd. S von den größeren zu den kleineren Gemeinden umverteilen und die weitere Zersiedelung des ländlichen Raumes begünstigen.

Die bei der alle zehn Jahre stattfindende Volkszählung (zuletzt 2001) ermittelte Zahl der Hauptwohnsitze ist das Kriterium für die Bevölkerungszahl bei der Verteilung der Mittel aus dem Finanzausgleich. Als Kriterium für den Hauptwohnsitz gilt der Mittelpunkt der Lebensinteressen (Wohnort, hauptsächlicher Aufenthaltsort). Die Bindung des Finanzausgleichs an die Hauptwohnsitze führt jedoch zu massiven Verzerrungen, da innerhalb von zehn Jahren vor allem die Großstädte zahlreiche Hauptwohnsitze an Umlandgemeinden verlieren, hingegen die Zahl der für den Finanzausgleich nicht relevanten Nebenwohnsitze steigt.

Eine generelle Abschaffung des ABV, wie sie vom Gemeindebund vehement betrieben wird, würde rund 6.5 Mrd. S zugunsten der Gemeinden bis 10.000 EW auf Kosten der Gemeinden über 20.000 EW umverteilen, während sich dies für die Gemeinden zwischen 10.000 und 20.000 EW neutral auswirken würde. Allein Wien würde dadurch rund 3 Mrd. S verlieren. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die kleinen Gemeinden derzeit durch Bedarfszuweisungen der Länder rund 6 Mrd. S erhalten. Zusätzlich fließen aus dem Volumen von 3 Mrd. S der diversen EU-Förderungsprogramm ca. 2 Mrd. S in den ländlichen Raum.

Umlagen
Als Ausgleichsmechanismus zur Finanzierung überregionaler Aufgaben, kommunaler Projekte bzw. zur Stützung finanzschwacher Gemeinden werden in unterschiedlicher Weise und Höhe vom jeweiligen Land oder von Gemeindeverbänden unterschiedlich verschiedene Umlagen eingehoben:

Die Landesumlage ist als Ausgleich zwischen reichen und armen Gemeinden auf Landesebene gedacht und darf laut FAG 2001 maximal 8.3 Prozent der Gemeindeanteile betragen, laut FAG 2001 sind dies 5.9 Mrd. S. In Niederösterreich wurde die Landesumlage bereits vor Jahren abgeschafft, in Oberösterreich wurde sie halbiert, in Tirol wird ein um 0.2 Prozent niedrigerer Satz eingehoben.

Der Beitrag zur Spitalsfinanzierung (früher Sprengelbeitrag) dient zur länderweisen Finanzierung der Krankenhäuser, er belastet Gemeinden mit einem eigenen Spital zusätzlich zu dessen Defizit.

Die Sozialhilfeverbandsumlage dient der Finanzierung von Sozialeinrichtungen wie Pflegeheimen usw.

Verteilungsprozeß
Die Verteilung der GBA erfolgt in einem mehrstufigen Verfahren:

Oberverteilung: Aufteilung nach fixen Prozentsätzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden
Länderweise Unterverteilung nach Abzug gewisser Vorabzüge nach fünf Kategorien (Volkszahl, abgestufter Bevölkerungsschlüssel, länderweise Aufkommen der Steuer, fixe Prozentsätze je Bundesland)
Gemeindeweise Unterverteilung: nach abgestuftem Bevölkerungsschlüssel
Als Reserve für die Bedarfszuweisungen werden 12.7 Prozent von den länderweise errechneten Ertragsanteilen ausgeschieden, laut FAG 2001 sind dies 9.6 Mrd. S.

Im Zusammenhang mit dem EU-Beitritt Österreichs per 1. Jänner 1995 wurde ein EU-Beitrag von 10 Mrd. S für Länder und Gemeinden vereinbart, davon entfallen auf die Länder 5.25 und auf die Gemeinden 4.75 Mrd. S.

So funktioniert der Finanzausgleich:

Vom Steueraufkommen werden zunächst Beiträge für den Familienlastenausgleich, EU-Beiträge, Krankenanstaltenfinanzierung usw. abgezogen, der Rest in Töpfe für Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt.
Der Ländertopf wird zu drei Vierteln nach der Einwohnerzahl verteilt, ein Neuntel fließt nach dem jeweiligen Steueraufkommen, der Rest verteilt sich nach verschiedenen anderen Schlüsseln. Die Verteilung nach dem Steueraufkommen führt dazu, daß Wien mit 11.168,35 S pro Kopf spürbar besser aussteigt als das Burgenland mit 10.262,10 S.
Vom Gemeindetopf darf sich das jeweilige Land eine Teil für zweckgebundene Bedarfszuweisungen als Notgroschen für finanziell überforderte Gemeinden und als Landesumlage einbehalten. Der Rest wird wieder nach unterschiedlichen Kriterien auf die Gemeinden verteilt. Knapp 60 Prozent der Mittel werden nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel aufgeteilt, 18 Prozent nach dem jeweiligen Steueraufkommen. Diese beiden Posten bringen es mit sich, daß größere und reichere Gemeinden mehr Geld aus dem Finanzausgleich erhalten, Burgenlands Gemeinden erhalten im Schnitt 6.660,14, Wien hingegen 12.097,95 S pro Kopf.
Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben am Beispiel des Finanzausgleichs für 1997:

Steuereinnahmen: Mehrwertsteuer 207.20, Lohnsteuer 183.2, Einkommensteuer 38.8, Mineralölsteuer 34.6, Kapitalertragssteuer 27.9, Sonstige Steuern 22.2 = Summe 513.9 Mrd. S Steuereinnahmen
Abzüge: Familienlastenausgleichsfonds 19.7, EU-Beitrag Gemeinden 6.4, EU-Beitrag Länder 5.7, Krankenanstaltenbeitrag Gemeinden 1.3, Sonstige Vorwegabzüge 11.3 = Summe 44.4 Mrd. S Abzüge
Verteilungsschlüssel: Gemeinden 15.2, Länder 18.5, Bund 66.3 Prozent = Gemeinden 70.9, Länder 87.1, Bund 311.5 = Summe 469.5 Mrd. S
Gemeindeschlüssel: Abgestufter Bevölkerungsschlüssel 59.9, Fixer Schlüssel 8.3, Volkszahl 13.8, Steueraufkommen 18.0 Prozent
Länderschlüssel: Volkszahl 77.7, Steueraufkommen 11.7, Fixer Schlüssel 9.1, Gemeindeertragsanteile 1.5 Prozent
Finanzierung der Gemeinden
Die Finanzierung der Gemeinden erfolgt in folgender Weise:

Ertragsanteile aus dem im Wege des Finanzausgleichs verteilten Topf der gemeinschaftlichen Bundesabgaben

Bedarfszuweisungen zur Aufrechterhaltung bzw. Deckung des Haushaltes oder Realisierung wichtiger Projekte, erfordert Bittgänge zum Land, Widerspruch zur Gemeindeautonomie

Zweckzuschüsse, die sind an Bedingungen geknüpft, wie etwa an die Förderung des Nahverkehrs

Eigene Einnahmen als Steuern, Gebühren oder Abgaben

Fremdfinanzierung durch Kredite (Spezialfall Fremdwährungskredite), Leasing (Spezialfall Cross-Border-Leasing)

Bei den eigenen Einnahmen der Gemeinden wird unterschieden nach:

Steuern: sind an keine direkte Gegenleistung gebunden
Gebühren: sind an direkte Gegenleistung gebunden
Beiträge: für Nutzung von Gemeindeeinrichtungen
Als ausschließliche Gemeindeabgaben gelten:

Grundsteuer
Kommunalsteuer
Zweitwohnsitzabgabe, durch Aufforderung des VfGH legitimiert
Feuerschutzsteuer
Fremdenverkehrsabgabe
Jagd- und Fischereiabgabe
Mautabgabe für Benützung von Höhenstraßen
Lustbarkeitsabgabe
Hundesteuer
Feilbietungsabgabe
Gebrauchsabgabe für öffentlichen Grund
Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern
Benützungsgebühren von Gemeindeeigentum
Landes- und Gemeindeverwaltungsabgaben
Ausgaben der Gemeinden
Der Aufwand der Gemeinden wird nach folgenden Kategorien unterschieden:

Personalaufwand, inklusive Pensionen
Sachaufwand: Voraussetzungen für Tätigwerden der Organe (Infrastruktur etc.)
Zweckaufwand: Aufwand für konkrete Tätigkeit der Behörden
Umlagen an Land und Verbände (Landesumlage, Krankenhausfinanzierung Sozialhilfeverbandsumlage usw.)
Kreditkosten (Zinsen)
Gemeindeverbände
Ständig an Bedeutung gewinnen die Gemeindeverbände als Zusammenschluß mehrer Gemeinden zur Erfüllung gemeinsamer, gemeindeübergreifender Aufgaben. Bereits 1998 gab es rund 1.000 verschiedene Gemeindeverbände mit einem Ausgabevolumen von 28 Mrd. S, rund 50 Prozent davon in Niederösterreich. Im Wesentlichen handelt es sich um folgende Verbände:

Schulgemeindeverbände, rund 40 Prozent aller GV

Umweltverbände (Abwasser, Müll, Abfall, Reinhalte), rund 30 Prozent

Sozialhilfeverbände, hauptsächlich in Kärnten, der Steiermark und Oberösterreich mit einem Volumen von 8.1 Mrd. S

Gesundheitsverbände, hauptsächlich im Burgenland, Niederösterreich, Tirol und Vorarlberg

Die Finanzierung der GV erfolgt durch Transferzahlungen, Zahlungen der Sozialversicherungen und Kostenersätze.

Finanzausgleich 2001-04
Der am 13. Oktober 2000 zwischen Finanzminister, Gemeindebund und Städtebund ausgehandelte Finanzausgleich für die Jahre 2001 bis 2004 wurde Anfang Dezember 2000 vom Nationalrat beschlossen. Kernpunkte dieses Finanzausgleichs sind:

Die Gemeinden verpflichten sich für die gesamte FAG-Periode ihre Budgets ohne neue Defizite als Beitrag zur gesamtstaatlichen Konsolidierung (Nulldefizit) beizutragen, vorübergehende Abweichungen von 0.1 Prozent des BIP bzw. insgesamt 3 Mrd. S sind zulässig.
Durch Erhöhung des Sockelbetrages von derzeit 102,30 S pro Einwohner auf 602,30 S im Jahre 2001, 735 S im Jahre 2002, 867 S im Jahre 2003 und 1.000 S im Jahre 2004 erfolgt eine ansatzweise Änderung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels (dessen Abschaffung der Gemeindebund fordert), über welchen 60 Prozent der den Gemeinden zustehenden Mittel aus dem Finanzausgleich verteilt werden. Dadurch erhalten die Gemeinden unter 20.000 EW bereits 2001 um 480 Mio. S mehr auf Kosten der Städte, bis 2004 beträgt der kumulierte Mehrertrag für diese Gemeinden 2.4 Mrd. S.
Zur Entschärfung des Verlustes der Städte wurde von Finanzminister Grasser ein „Solidarbeitrag“ von 185 Mio. S für 2001 und 227 Mio. S für 2002 zugestanden. Bis zum Ende der laufenden FAG-Periode wird die Entwicklung eines aufgabenorientierten Finanzausgleichs überlegt.
Die länderweise Aufteilung des Gemeindeanteils der Werbeabgabe wurde für 2000 und 2001 zu 90 Prozent nach dem durchschnittlichen Aufkommen der Jahre 1996-1998 und zu 10 Prozent nach der Volkszahl festgelegt. Dieses Verhältnis wird 2002 auf 80:20, 2003 auf 70:30 und 2004 auf 60:40 Prozent verändert. Dadurch soll verhindert werden, daß die Gemeinden die vor Einführung der Werbeabgabe die Anzeigen- und Ankündigungsabgabe eingehoben haben in ein finanzielles Loch fallen. Andererseits erhalten dadurch die anderen Gemeinden 2001 rund 100, 2002 rund 200, 2003 rund 300 und 2004 rund 400 Mio. S zusätzlich.
Der Finanzminister verzichtete auf seine Forderung nach Kürzung der Zweckzuschüsse laut § 21, was für finanzschwache Gemeinden einen Verlust von 400 Mio. S bedeutet hätte.
Für Kanal- und Siedlungswasserbau werden 2001 3.5 Mrd. S, ab 2002 jährlich 3 Mrd. S aufgewendet, die Überarbeitung der Förderungsrichtlinien und Bedingungen sieht eine Reduktion der Sockelförderung für Wasserbauten von 20 auf 15 Prozent und Abwasserbauten von 20 auf 8 Prozent sowie der Spitzenförderung von 60 auf 50 Prozent und Pauschalsätze etwa je Laufmeter Kanal vor, da die Städte fast ausnahmslos die Sockelförderung erhalten würde dies für sie eine Halbierung der Mittel bedeuten.
Bis 2003 wird eine Arbeitsgruppe eine neue Form der Grundsteuer erarbeiten, die nicht mehr auf den Einheitswert abgestellt ist und die bisherige Bodenwertabgabe einbinden soll.
Als Kostenersatz für die Durchführung der Volkszählung erhalten die Gemeinden für 2001 vom Bund 250 Mio. S, davon Gemeinden bis 20.000 70 und die größeren Gemeinden 180 Mio. S.
Eine Arbeitsgruppe wird Möglichkeiten einer regelmäßigen Anpassung der Verteilung des derzeit im Verhältnis der gemeindeweisen Aufkommen in den Jahren 1993-97 verteilten Getränkesteuerausgleichs beraten. Bei Gemeinden in denen der Ertrag 1998 oder 1999 mehr als 50 Prozent über dem Durchschnitt gelegen ist, wird für die Berechnung nicht der fünfjährige Schnitt, sondern der höhere Wert von 1998 bzw. 1999 herangezogen. Im Falle einer Rückzahlungsverpflichtung fordern die Gemeinden einen Ersatz vom Bund.
Eine Arbeitsgruppe soll Maßnahmen zur Strukturänderung in Richtung "schlanker Staat" und Abbau von Doppelgleisigkeiten erarbeiten. Bei der geplanten Verwaltungsreform mit einem Volumen von 3.5 Mrd. S ist etwa geplant Aufgaben der Bezirksverwaltung (Erwachsenenbildung, Bezirks- und Landesschulräte, Bundessozialämter, Wildbach- und Lawinenverbauung, Sicherheitsdirektionen, Bezirksgerichte, Bewährungshilfe) vom Bund an Länder und Gemeinden abzugeben, ohne die dafür anfallenden Kosten finanziell abzugelten. Auch ist eine stärkere Belastung der Gemeinden bei Kostenbeiträgen für Bundesstraßen geplant.
Die Landesumlage wurde mit maximal 8.3 Prozent der Gemeindeanteile limitiert.
Auswirkungen des EU-Beitritts
Seit dem Beitritt Österreichs zur EU am 1. Jänner 1995 hat sich die Situation der österreichischen Gemeinden nachhaltig in wesentlichen Bereichen verändert:

Seit 1997 sind die Gemeinden zu einer Maastricht-konformen Budgetierung im Zusammenhang mit der Einführung des Euro verpflichtet, dadurch steigt der Druck auf Gebühren, Tarife, Ausgliederung und Privatisierung
Rund 80 Prozent der bisherigen nationalstaatlichen Kompetenzen Österreichs wurden an die EU-Behörden in Brüssel abgegeben
Die von der EU verordnete Liberalisierung im Bereich der Grundversorgung erhöht den Zwang zur Ausgliederung und Privatisierung von kommunalen Einrichtungen und Betrieben
Als eine Folge davon ist die Querfinanzierung von gewinnbringenden Sektoren (Strom) für defizitäre Sektoren (Nahverkehr) in Frage gestellt und durch Zuschüsse direkt aus dem Budget oder durch eine Nahverkehrsabgabe etc. auszugleichen
Durch den EU-Gerichtshof wurde im März 2000 die bis dahin als EU-konform bezeichnete Getränkesteuer abgeschafft
Als EU-Beitrag wurde 1995 jährlich 10 Mrd. S festgelegt, davon entfallen 4.75 Mrd. S auf die Gemeinden
Stabilitätspakt
Laut den von der EU verordneten Maastricht-Kriterien zur Budgetsanierung im Zusammenhang mit der Einführung des Euro ist ein gesamtstaatliches Budgetdefizit von maximal 3 Prozent des BIP zulässig. Ein Überblick zeigt, daß in den letzten Jahren vor allem der Bund ein Budgetdefizit verzeichnete, während die Länder durchgehend und die Gemeinden sowie Sozialversicherungen überwiegend Budgetüberschüsse verzeichneten:

Öffentliches Defizit gemäß ESVG 1995

Jahr Bund Länder Gemeinden SV Gesamt
1988 - 4,63 1,03 0,40 - 0,30 - 3,50
1989 - 3,84 0,71 0,32 - 0,29 - 3,10
1990 - 3,39 0,84 0,31 - 0,19 - 2,43
1991 - 3,83 0,95 - 0,11 0,01 - 2,98
1992 - 2,93 0,95 0,18 - 0,16 - 1,96
1993 - 4,87 0,79 - 0,17 0,01 - 4,24
1994 - 4,99 0,38 - 0,42 0,06 - 4,97
1995 - 4,71 0,09 - 0,49 - 0,06 - 5,17
1996 - 4,04 0,27 - 0,14 0,08 - 3,83
1997 - 2,70 0,57 0,26 0,17 - 1,70
1998 - 2,90 0,44 0,14 0,09 - 2,23
1999 - 2,38 0,27 0,06 - 0,02 - 2,07
2000 - 1,41 0,25 0,07 - 0,05 - 1,14
Quelle: Kommunal 6/01

Im Zusammenhang mit dem von der blauschwarzen Regierung angestrebten Nulldefizit wurde der bereits 1999 geschlossene Stabilitätspakt zwischen den Gebietskörperschaften für den Zeitraum 2001-2004 erneuert. Dieser sieht vor:

Der Bund muß sein Budgetdefizit von 2001-2004 von 2.05 auf 0.75 Prozent senken.
Die Länder müssen einen jährlichen Budgetüberschuß von 0.75 Prozent des BIP bzw. mind. 23 Mrd. S erwirtschaften.
Die Gemeinden (ohne Wien) müssen ausgeglichen budgetieren, ihnen wird lediglich eine vorübergehende Abweichung um 0.1 Prozent zugestanden, wobei dafür der länderweise Gemeindeanteil maßgeblich ist. Eine Herunterrechnung auf die einzelnen Gemeinden erfolgt nicht.
Dem Stabilitätspakt zufolge wird das Bundesbudget auf Kosten der Länder und Gemeinden saniert. Verschärft wurde diese Regelung dadurch, daß die Forderung von Ländern und Gemeinden nach Senkung der Stabilitätsbeiträge bei außergewöhnlichen Ereignissen, etwa Einnahmenminderung durch eine Steuerreform des Bundes abgelehnt wurde.

Zur Vollziehung dieses Stabilitätspaktes gibt es einen Sanktionsmechanismus. Dieser setzt sich folgendermaßen zusammen:

Bei Nichteinhaltung der Kriterien durch Bund und Land aus zwei Vertretern des Finanzministeriums sowie zwei Vertretern der Länder zusammen, die Gemeinden können zwei Beobachter entsenden. Während ein betroffenes Land kein Stimmrecht haben darf, hat sich der Bund auch für den Fall seines eigenen Verstoßes das Stimmrecht gesichert.
Bei Nichteinhaltung der Kriterien durch die Gemeinden setzt sich das Gremium ebenfalls durch zwei Vertreter des BMF sowie durch je einen Vertreter von Städte- und Gemeindebund zusammen.
Vom Schlichtungsgremium wird in der Folge vom Rechnungshof ein Gutachten angefordert. Als Sanktionen bei Nichteinhaltung des Stabilitätspaktes sind Strafzahlungen durch Einbehaltung von Ertragsanteilen vorgesehen.

Maastricht-Defizit
Seit 1997 sind auch für die Gemeinden zu einer Budgetierung mit Einhaltung der Maastricht-Kriterien im Zusammenhang mit dem Euro verpflichtet. Das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung (ESVG) unterscheidet dabei zwischen zwei grundsätzlichen Transaktionsarten:

Leistungstransaktionen verändern das Geldvermögen, als solche werden Personalausgaben, Subventionen, Anschaffungen bzw. Veräußerungen von Liegenschaften, Zinszahlungen, Gebühreneinnahmen etc. bewertet. Für das zulässige Maastricht-Defizit sind lediglich die Leistungstransaktionen maßgeblich.
Finanztransaktionen führen hingegen nur zu einer Umschichtung der Bestandteile des Geldvermögens, etwa durch Darlehensaufnahmen, Beteiligungserwerb usw.
Wenn diese Kriterien erfüllt sind, werden für die Maastricht-Defizit-Ermittlung lediglich die Zahlungsströme zwischen der Gemeinde und der Gesellschaft berücksichtigt. Die Aufbringung des Stammkapitals durch die Gemeinde wird als Beteiligungserwerb und damit als finanzielle Transaktion bewertet, stellt somit keine Maastricht-relevante Ausgabe dar. Erst wenn eine allfällige Haftung durch die Gemeinde fällig wird, erfolgt ein Leistungstransfer. Allfällige Dividenden stellen zwar eine Einnahme dar, bleiben sie jedoch im Unternehmen und heben sie dessen Wert, so bleiben sie Maastricht-neutral.

Damit eine kommunale Einheit und ihre Zahlungsströme nicht dem Sektor Staat zugeordnet wird, müssen folgende Voraussetzungen erfüllt werden:

Vollständige und eigenständige Rechnungsführung und Rechnungslegung, etwa durch Ausgliederung in eigene Gesellschaften.
Wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit, etwa durch Berechtigung selbständig Aktive zu erwerben und Verbindlichkeiten einzugehen und haftbare Handlungen zu setzen. Dies wird durch weiter bestehende Kontrollrechte der Gemeindeorgane meist nur teilweise erfüllt.
Marktbestimmende Tätigkeit in der Form, daß mehr als 50 Prozent der Produktionskosten durch Leistungserlöse (Tarife, Kostenbeiträge usw.) erwirtschaftet werden.
Eine Unterscheidung erfolgt weiters in folgender Hinsicht:

Das Administrativbudget stellt grundsätzlich auf den Zahlungszeitpunkt ab.
Für das Maastricht-Defizit ist hingegen der Zeitpunkt des Entstehens der Forderung bzw. Verbindlichkeit maßgeblich.
Demnach wird etwa eine Mieteinnahme für einen längeren Zeitraum im Administrativbudget als Einmalzahlung bewertet, für das Maastricht-Defizit kann sie jedoch über den ganzen betroffenen Zeitraum verteilt werden. Ein Grundstücksverkauf samt Darlehenskosten geht im Administrativbudget voll in die Defizitermittlung ein, für das Maastricht-Defizit ist er eine Ausgabe, während die Darlehenskosten Maastricht-neutral bewertet werden.

Da aus verfassungsrechtlichen Gründen eine Befreiung von Gebühren und Steuern im Zusammenhang mit Ausgliederungen aus dem Budgets nicht möglich ist, wurde vom Bund für die Jahre 2001-04 eine jährliche Bedarfszuweisung von 60 Mio. S für die Länder bzw. 30 Mio. S für die Gemeinden zugestanden, die nach der Volkszahl verteilt wird.

Eine offene Frage ist, wieweit die von den Gemeinden zur Erstellung Maatsricht-konformer Budgets vorgenommenen Ausgliederungen letztlich auch wirklich Maastricht-konform sind und nicht durch EU-Entscheidungen aufgehoben werden.

Volkszählung 2001
Die mit Stichtag 15. Mai 2001 durchgeführte Volkszählung erbrachte folgendes Ergebnis:

Volkszählung 2001

Land VZ1991 VZ2001 Differenz Prozent
Burgenland 270.880 278.600 7.720 2,85
Kärnten 547.798 561.114 13.316 2,43
Niederösterreich 1.473.813 1.549.640 75.827 5,14
Oberösterreich 1.333.480 1.382.017 48.537 3,64
Salzburg 482.365 518.580 36.215 7,51
Steiermark 1.184.720 1.185.911 1.191 0,10
Tirol 631.410 675.063 43.653 6,91
Vorarlberg 331.472 351.565 20.093 6,06
Wien 1.539.848 1.562.676 22.828 1,48
Summe 7.795.786 8.065.166 269.380 3,46
Stadt VZ1991 VZ2001 Differenz Prozent
Eisenstadt 10.349 11.394 1045 10,10
Klagenfurt 89.415 90.255 840 0,94
Sankt Pölten 50.026 49.272 -754 - 1,51
Linz 203.044 186.298 -16746 - 8,25
Salzburg 143.978 144.816 838 0,58
Graz 237.810 226.424 -11386 - 4,79
Innsbruck 118.112 113.826 -4286 - 3,63
Bregenz 27.097 26.853 -244 - 0,90
Wien 1.539.848 1.562.676 22828 1,48
Summe 2.419.679 2.411.814 -7865 - 0,33
Quelle: Statistik Austria

Gewinner der Volkszählung sind demnach die westliche Bundesländer sowie das Umland der Landeshauptstädte. Verlierer sind die Landeshauptstädte sowie zahlreiche größere Städte, die Steiermark sowie periphere Regionen, vor allem in Niederösterreich. Das Ergebnis zeigt eine Fortsetzung und Verstärkung des Suburbanisierungsprozesses (Arbeit in der Stadt, Wohnen im Grünen). Finanzielle Verlierer sind neben jenen Gemeinden mit einem Verlust an Hauptwohnsitzen auch alle jene Gemeinden, deren Zuwachs an Hauptwohnsitzen unter dem Durchschnitt liegt.

Das Ergebnis der VZ 2001 zeigt, daß diese als Basis für die Verteilung der finanziellen Mittel auf die Gebietskörperschaften bedingt durch den 10jährigen Zeitraum der Erhebung sowie die ausschließliche Bemessung nach den Hauptwohnsitzen zu Verzerrungen führt. Die massiven Verluste der Städte führen im Zusammenhang mit der Fixierung auf das Nulldefizit sowie eine zu erwartende wirtschaftliche Rezession negative Auswirkungen auf die kommunalen Investitionen. Weiters sind als Folge massive Gebühren- und Tariferhöhungen, verstärkte Ausgliederungen und Privatisierungen sowie Druck auf Arbeitsplätze in den Gemeinden zu erwarten.

Der (SPÖ-dominierte) Städtebund fordert als Reaktion auf das VZ-Ergebnis einen fairen Übergang auf das Budget 2002 durch einen Ausgleich wie seinerzeit beim Umstieg auf die Kommunalabgabe mit einem Volumen von 1.4 Mrd. S. Weiters verlangt der Städtebund Landeshilfen für die Verlierergemeinden und eine Änderung des Umlagensystems (Landesumlage, Spitalsfinanzierung usw.), die Abgeltung bei Aufgabenübertragung vom Bund auf die Gemeinden, Sonderfinanzierungen im Nahverkehr etc. sowie die Möglichkeit zur Ausschöpfung der eigenen Steuerbasis, vor allem bei der Grundsteuer. Hingegen zeigt sich der (ÖVP-dominierte) Gemeindebund relativ zufrieden mit dem VZ-Ergebnis und forciert weiterhin die Schwächung der Städte durch die Abschaffung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels. Hinter dem Ringen um eine gerechte Verteilung der Steuermittel für die Gemeinden steht demnach auch ein parteipolitischer Machtkampf und eine entsprechende Klientelpolitik.

Offen ist, wie ein im Zusammenhang mit dem VZ-Ergebnis verschiedentlich geforderter aufgabenorientierter Finanzausgleich aussehen soll, weil es dafür kaum objektive Kriterien gibt.

Entwicklung der Gemeindefinanzen
Seit langem gibt es einen deutlichen Widerspruch zwischen dem Anteil der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (ca. 15 Prozent) und dem Anteil der Gemeinden an den öffentlichen Investitionen (ca. 55 Prozent, mit Wien sogar ca. 70 Prozent). Gleichzeitig wird die Schere zwischen den Ansprüchen und Wünschen der Bevölkerung sowie den von Bund und Land den Gemeinden durch neue Gesetze übertragenen Aufgaben einerseits und den finanziellen Möglichkeiten der Kommunen anderseits immer größer.

Allein von 1995-98 ist der Anteil der Gemeinden am Abgabenertrag der Gebietskörperschaften um 6 Mrd. S von 19.1 auf 18.0 Prozent gesunken. Die von 1990-95 auf 36 Mrd. S gestiegenen Investitionen der Gemeinden sind bis 1998 auf 33 Mrd. zwar nominell in etwa gleichgeblieben, bei Berücksichtigung einer Inflation von 8 Prozent in diesem Zeitraum real aber deutlich gesunken. Die früher vorhandenen Rücklagen wurden weitgehend ausgeräumt. Beschäftigungspolitische Impulse durch eine aktive Investitionstätigkeit der Gemeinden sind immer weniger möglich.

Der Schuldenstand der Gemeinden hat bis Ende 1999 bundesweit 127 Mrd. S erreicht, viele Gemeindebudgets weisen hohe Zinszahlungen als Profite an die Banken auf. Ein Zinsmoratorium zur Entschuldung der Gemeinden wäre zu diskutieren.

Die Ersetzung der Lohnsummensteuer und Gewerbesteuer durch die Kommunalabgabe hatte für die Gemeinden sehr unterschiedliche Auswirkungen. Der Forderung der Wirtschaft nach Abschaffung der KoA ist die Forderung nach deren Bemessung nach der gesamten Wertschöpfung statt wie derzeit nur mit 3 Prozent der Bruttolohnsumme entgegenzuhalten, um der wachsenden Rationalisierung Rechnung zu tragen.

Ein großes Loch in die Budgets vor allem der Tourismusgemeinden hat die ersatzlose Abschaffung der Getränkesteuer nach der Entscheidung des EU-Gerichtshofes gerissen. Zusätzlich droht den Gemeinden nach wie vor eine Rückzahlung für zwischen 1995 und 2000 bezahlte Getränkesteuer an Handel und Gastronomie, falls der EuGH deren Forderungen trotz der von den Landtagen beschlossenen Bereicherungsverbote bestätigen sollte.

Auch die Ersetzung der Anzeigen- und Ankündigungsabgabe durch eine bundeseinheitliche Werbeabgabe hat unterschiedliche Auswirkungen auf die Gemeinden. Nutznießer sind Gemeinden, die bisher diese Abgaben nicht eingehoben haben.

Einen besonderen Druck auf die Gemeindefinanzen bedeutet auch die Vorschreibung von Mindestgebühren bei Wasser und Kanal durch die Landesregierungen, widrigenfalls Förderungsmittel verweigert werden. Legitimiert wurde mittlerweile auch, daß Gebühren über den Kostendeckungsgrad hinausgehend eingehoben werden können. Zudem wird eine Unterscheidung zwischen rentierlichen (durch Gebühren finanzierte) und nichtrentierlichen Schulden getroffen.

Schlüsselfrage Umverteilung
Von den etablierten Parteien werden als Ausweg aus der Finanzmisere der Gemeinden im wesentlichen folgende Maßnahmen forciert:

Verstärkte Konkurrenz der Gemeinden gegeneinander im Sinne eines neoliberalen Standortwettbewerbes

Abwälzung der Lasten auf die Bevölkerung durch Erhöhung von Tarifen und Gebühren

Ausgliederung (Outsourcing) und Privatisierung wesentlicher Leistungen, Einrichtungen und Betriebe der Gemeinden

Aus fortschrittlicher Sicht und bei Zugrundelegen sozialer Erwägungen sowie eines beschäftigungspolitischen Impulses durch kommunale Investitionen sind diese Strategien abzulehnen, Die Kernfrage für eine nachhaltige Verbesserung der Finanzlage der Gemeinden ist eine steuerpolitische Umverteilung, für welche die Gemeinden gemeinsam und entschlossen eintreten sollten. Das Steuervolumen kann durch höhere Besteuerung von Kapital und Vermögen erhöht, der Anteil der Gemeinden am gemeinsamen Steuertopf dadurch ausgeweitet werden. Die Möglichkeiten dafür sind vorhanden:

Österreich zum Steuerparadies für Kapital und Vermögen verkommen, wie die "Flucht" namhafter ausländischer Milliardäre (Beispiel Flick) nach Österreich beweist. Während in Österreich Kapital und Vermögen im Schnitt mit 17.7 Prozent besteuert werden, beträgt der EU-Schnitt 26.9 Prozent.

Nach dem 1993 vom damaligen SPÖ-Finanzminister Lacina geschaffenen Privatstiftungsgesetz bestehen heute über 2.000 Stiftungen mit einem steuergeschonten Vermögen zwischen 600 und 800 Mrd. S

Laut Arbeiterkammer OÖ betragen die Steuerschulden der Unternehmer 65 Mrd., davon sind 32 Mrd. S sofort eintreibbar.

Literatur
Finanzausgleich 2001, Das Handbuch für die Praxis, Österreichischer Gemeindebund, Österreichischer Städtebund, 2001


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