Von Winfried Wolf

Die Vertreterinnen und Vertreter der Europäische Union und ihrer Institutionen sehen sich den Zielsetzungen einer „integrierten Verkehrspolitik” verpflichtet. Darunter wird in der Regel die Konzeption einer Art ganzheitlicher Verkehrspolitik verstanden, bei der die einzelnen Verkehrsträger entsprechend ihren spezifischen Vorteilen zum Einsatz gelangen.

Im Rahmen dieser „integrierten Verkehrspolitik” würden, so die ideale Vorstellung, auch soziale Aspekte berücksichtigt und die Prinzipien von Nachhaltigkeit und Zukunftsfähigkeit gewahrt. Als zentrales Instrument für eine Steuerung in diese Richtung wird immer wieder die „Internalisierung externer Kosten” der unterschiedlichen Verkehrsträger genannt, wobei auf diese Weise der – dann neu definierte (Verkehrs-) Markt in die richtige Richtung gelenkt und ein „Dirigismus” vermieden werden würde. In diesem Sinn wurde unter „integrierter Verkehrspolitik” auch verstanden, dass eine Politik der Vermeidung und der Verlagerung von Verkehren – hin zu den umweltfreundlichen Verkehrsträgern Schiene und Binnenschifffahrt – verfolgt werden würde.

Die zentrale Fragestellung lautet: Trifft das, was als „integrierte Verkehrspolitik” definiert wird, auf die reale Verkehrsentwicklung zu? Wenn dies nicht der Fall sein sollte, ist des Weiteren zu fragen: Welches sind die Gründe für eine andere Verkehrsentwicklung und warum wird an dem dann unzutreffenden Begriff einer integrierten Verkehrspolitik festgehalten bzw. welche Funktion kommt der Aufrechterhaltung dieser Begrifflichkeit zu?

Das Ergebnis der Studie lässt sich in zwölf Thesen zusammenfassen.

I. Die reale Verkehrsentwicklung in der EU besteht in einem starken – absoluten und relativen – Wachstum des Straßenverkehrs (Lkw und Pkw) und in einem nochmals stärkeren Wachstum des Luftverkehrs. Demgegenüber befinden sich der öffentliche Verkehr im Allgemeinen und der Schienenverkehr im Besonderen in der Defensive. Vergleichbares gilt für die Binnenschifffahrt. Eine interessante Sonderrolle spielt die innereuropäische Küstenschifffahrt, die ebenfalls stark anwuchs.

Diese Entwicklung widerspricht den Grundsätzen einer „integrierten Verkehrsentwicklung”. Insgesamt gesehen wächst der Verkehr insbesondere auf denjenigen Verkehrsträgern, die als besonders umweltschädigend identifiziert wurden und er stagniert oder ist rückläufig bei denjenigen Verkehrsarten, die eher als weniger umwelt- und klimagefährdend gelten.

Es handelt sich dabei nicht um eine naturwüchsige Entwicklung, die vagen „Mobilitätsbedürfnissen” geschuldet wäre. Vielmehr wird diese Entwicklung durch eine konkrete Investitionspolitik gefördert und teilweise erst durch diese herbeigeführt, als deren Ergebnis die Länge des EU-weiten Straßennetzes und dessen Aufnahmefähigkeit und die Zahl der Flughäfen und Landebahnen immer größer, der Umfang des Schienennetzes und seine Durchlassfähigkeit immer geringer werden. Vor allem ist die Entwicklung eines solchen „verkehrten Verkehrs” Ergebnis einer Verkehrspolitik, die die bestehende Verkehrsmarktordnung mit ihrer Förderung von Straße und Luftfahrt und ihrer Behinderung von Schiene und öffentlichem Verkehr nicht verändert. Beispiele dafür sind die Billigung der steuerlichen Förderung für regionale Flughäfen durch die EU-Kommission und die ausbleibende Besteuerung von Kerosin.

II. Die reale Entwicklung des Verkehrs in der EU weist einige Parallelen zur Entwicklung in den USA auf mit dem Unterschied, dass in Nordamerika die beschriebene einseitige Entwicklung pro Pkw, Lkw und Flugzeug rund ein Vierteljahrhundert früher erfolgte.

In den USA wurde die Schiene im Bereich des Personenverkehrs auf eine Nischenfunktion – mit einem Anteil von weniger als einem Prozent – reduziert, wobei aktuell mit der von der Bush-Administration betriebenen Streichung letzter verbliebener staatlicher Mittel für die Schiene die Pleite der US-Schienenverkehrsgesellschaft Amtrak droht. Der Schienengüterverkehr zieht in Nordamerika inzwischen wieder einen beträchtlichen Marktanteil auf sich; er orientiert sich jedoch in erster Linie an den Zielsetzungen einer transkontinentalen und internationalen Arbeitsteilung der großen Konzerne, während gleichzeitig die Schiene im regionalen Güterverkehr kaum eine Rolle spielt.

Die Durchsetzung des aktuellen Mobilitäts- und Transportmodells erfolgte in Nordamerika in der Periode 1920 bis 1950 nur teilweise „naturwüchsig”, als Folge des Wirkens der Marktkräfte. Eine maßgebliche Rolle spielte dabei auch eine konkrete organisierte Politik der Autolobby. Wie in der Studie von Bradford C. Snell im Auftrag des US-Senats im Jahr 1974 belegt, organisierten die US-Autokonzerne GM, Ford und Chrysler und der Reifenhersteller Firestone auf konspirative Art und Weise über Jahrzehnte hinweg den Abbau der öffentlichen Massenverkehre und insbesondere des schienengebundenen Verkehrs.

III. Die gegenwärtige weltweite und europäische Verkehrspolitik muss vor dem Hintergrund dessen gesehen werden, was als „Globalisierung” und „neoliberale Wende” oder auch als eine „Dynamisierung der dem Kapitalismus innewohnenden Grundtendenzen” beschrieben wird.

Verallgemeinernd lässt sich als Kern dieser Prozesse feststellen, dass immer mehr Bereiche des gesellschaftlichen Lebens der direkten Kontrolle des Kapitals unterworfen werden, dass damit bisher in öffentlichem Eigentum befindliche Sektoren privatisiert und dass grundlegende Prinzipien wie „Daseinsvorsorge” und „Sozialstaat” in Frage gestellt werden. Dabei geht es nicht um die Schaffung eines „schlanken Staats“ an sich. Die sogenannten Sparmaßnahmen konzentrieren sich auf die genannten Bereiche der Daseinsvorsorge und des Sozialstaats, während an anderen Stellen die staatlichen Ausgaben steigen. Nach einer Analyse des britischen „Economist“ ist es „eine Tatsache, das die Regierungen der OECD-Länder nach 15 Jahren Integration in den Weltmarkt heute mehr, nicht weniger Ressourcen kontrollieren. Im Durchschnitt der OECD-Staaten stieg die Staatsquote von 36 Prozent auf 40 Prozent.“

Die Entwicklung zur Privatisierung von Dienstleistungen, die bisher im Rahmen von Daseinsvorsorge und Sozialstaat öffentlich erbracht wurden, wird mit den Projekten Liberalisierung des Welthandels (WTO), Privatisierung der Dienstleistungen auf internationaler Ebene (GATS) und Privatisierungen von Dienstleistungen auf EU-Ebene (Bolkestein-Richtlinie) konkretisiert.

Eine entscheidende Ursache für den Siegeszug des Neoliberalismus ist in der Veränderung der gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse zu sehen: Während in den letzten zwei Jahrzehnten die Kräfte, die für Sozialstaat und Nachhaltigkeit eintreten (u.a. Gewerkschaften und Umweltverbände) deutlich geschwächt wurden, wurden die Kräfte, die für ein pures Wirken der Marktkräfte und für die Dominanz der privaten Profitmaximierung eintreten (so das Lager von Kapital und Unternehmerverbänden) deutlich gestärkt.

Die Implosion von DDR und Sowjetunion, zu der es im Zeitraum 1989 bis 1991 kam, hat auf widersprüchliche Art zur Schwächung der Positionen derjenigen Kräfte beigetragen, die Sozialstaat und Daseinsvorsorge verteidigt hatten. Zwar stellte das Gesellschaftsmodell der nichtkapitalistischen Gesellschaften in der DDR, in Mittel- und Osteuropa und in der Sowjetunion keine glaubwürdige Alternative zu den westlich kapitalistischen Gesellschaften dar. Es hatte auch spätestens seit dem Einmarsch sowjetischer Truppen in der CSSR 1968 mit der Unterdrückung des „Prager Frühlings“ jede Attraktivität für breitere Massen verloren. Dennoch wirkte die bloße Existenz dieser potentiellen Alternative derart, dass im Westen der Angriff auf Sozialstaat und Daseinsvorsorge gebremst wurde. Oder wie es jüngst im „Spiegel“ hieß: „Die Ostbürger müssen erkennen, dass sie mit ihrer Revolution nicht nur den eigenen Staat abgeschafft haben, sondern auch die alte Bundesrepublik. Denn die war nicht zuletzt ein Reflex auf die DDR, war ein Gebilde, das sich unter dem Druck der Systemkonkurrenz entwickelt hatte. Der Sozialstaat wurde unter anderem deshalb so üppig ausgebaut, damit die Westdeutschen sich gut versorgt fühlen durften. Dieser Druck ist 1990 weggefallen.“

IV. Die Europäische Union und ihre maßgeblichen Institutionen haben sich der neoliberalen Welle angepasst und sind inzwischen oftmals vorantreibender Teil desselben. Ausdruck dafür sind der Maastrichter Vertrag und der Entwurf für eine Verfassung der Europäischen Union. In diesen beiden grundlegenden Dokumenten der EU wird ausdrücklich das Verbot von „Beihilfen gleich welcher Art, die zur Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen“ als „mit dem Binnenmarkt unvereinbar“ charakterisiert. Es handelt sich – zu Ende gedacht – um das potentielle Verbot jeder Art staatlicher organisierter Daseinsvorsorge, um eine grundsätzliche Infragestellung von Sozialstaat und öffentlichem Dienst.

Diese Anpassung lässt sich für die Verkehrspolitik konkretisieren. In der EU-Verkehrspolitik gab es Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre in Theorie und hinsichtlich einiger praktischer Ansätze Zielsetzungen, die der oben skizzierten „integrierten Verkehrspolitik” gerecht wurden. Doch von einem Grünbuch und Weißbuch zum anderen wurde von solchen ehrgeizigen – an Nachhaltigkeit und Umweltfreundlichkeit orientierten – Zielsetzungen Abstand genommen. Spätestens Mitte der neunziger Jahre setzte sich der Liberalisierungsgedanke durch. Im Mittelpunkt dieser Orientierung stehen die Reduktion der Transportkosten und die Hinnahme oder gar Förderung eines kontinuierlichen, teilweise überproportionalen Verkehrswachstums.

In diesem Zusammenhang ist die Debatte um die externen Kosten des Verkehrs von Bedeutung. In der aktuellen Theorie (Weißbücher, Bundesverkehrswegepläne) und Praxis (EU-Richtlinien und Lkw-Maut/BRD) hat die ursprüngliche Zielsetzung, mit einer Internalisierung von externen Kosten eine lenkende Wirkung hin zu einer „integrierten Verkehrsentwicklung” wahrzunehmen, nur noch eine nachgeordnete Bedeutung. Dieses zuvor zentrale Projekt wird inzwischen mit dem Begriff „Tarifierung“ versehen und als Feinabstimmung der grundsätzlich nicht mehr in Frage gestellten Verkehrsentwicklung hin zu Verlagerung von Verkehren auf die Straße und in die Luft verstanden.

In der Gesamtbilanz wird dies als Wende in der EU-Verkehrspolitik empfunden, wobei die Beibehaltung des Begriffs „integrierte Verkehrspolitik“ einer Umdeutung dieser Konzeption gleichkommt. Gilles Savary, stellvertretender Vorsitzender des Verkehrsausschusses im Europäischen Parlament, erklärte im April 2005: „Europas großes Projekt, den Verkehr und Transport langfristig nachhaltig zu gestalten, wurde aufgegeben. Heute konzentriert sich die Dynamik im Wesentlichen auf den Straßenverkehr.“ Auch sei das ursprüngliche Ziel, mit der Lkw-Maut verkehrspolitische Alternativen zu finanzieren, sei aufgegeben worden. „Die Straßenbenutzungsgebühr dient vor allem der Finanzierung neuer Straßen.“

V. Theorie und Praxis der realen EU-Verkehrspolitik und der tatsächlichen EU-Verkehrsentwicklung – die Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierungen im Verkehrssektor – haben deutlich negative Auswirkungen auf die Qualität der Angebote im öffentlichen Verkehr und auf die soziale Lage der dort Beschäftigten. Im zunehmend deregulierten, liberalisierten und privatisierten Verkehrssektor der Europäischen Union werden zunehmend Angebote insbesondere in der Fläche abgebaut, oftmals gibt es in diesem Bereich keine überzeugenden Angebote mehr, weil es keine Schienen bzw. keine Bahnhöfe und Haltepunkte bzw. keine Anbindung an den öffentlichen Verkehr mehr gibt. Es handelt sich dabei um einen längerfristigen und teilweise widersprüchlichen Prozess: Das kurzzeitige Aufblühen von dezentralen Angeboten in einer ersten Phase der Deregulierung (z.B. in Schweden und Großbritannien) und Regionalisierung (Bundesrepublik Deutschland) ist überlagert von dem längerfristig angelegten Angebotsabbau (siehe die weitgehend ersatzlose Abschaffung der Zuggattung InterRegio).

Die Zahl der Arbeitsplätze im öffentlichen und im Schienenverkehr wird massiv abgebaut, was fast immer auch einem Abbau von Service entspricht. Die ohnehin nicht hohen Einkommen der im Verkehrssektor Beschäftigten werden insbesondere bei den neu eingestellten Beschäftigten weiter reduziert und Arbeitszeiten – meist ohne Lohnausgleich – verlängert. Insbesondere wachsen im deregulierten Verkehrssektor Arbeitsintensität und Stress. Letzteres ließ die Identifizierung der Beschäftigten mit ihrem jeweiligen Unternehmen oder auch die „corporate identity” auf einen Tiefpunkt sinken, was ebenfalls stark negative Auswirkungen auf die Qualität der Angebote und die Fahrgastzufriedenheit haben muss.

Die Gewerkschaften als Gegenmacht zur real existierenden Hegemonie des privaten großen Kapitals werden im Rahmen der Prozesse Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierung unübersehbar geschwächt, Kollektivverträge bzw. der Flächentarifvertrag werden unterhöhlt. Demgegenüber gibt es im Bereich des Schienenverkehrs und des öffentlichen Schienenpersonenverkehrs die Bestrebungen der Gewerkschaften TRANSNET und ver.di, zu Flächentarifverträgen zu kommen bzw. diese zwischen öffentlichem und privatem Bereich zu vereinheitlichen.

VI. Bei der EU handelt es sich offensichtlich um einen Staat im Stadium des Werdens. Innerhalb der Europäischen Union findet der politische Entscheidungsprozeß im Allgemeinen und in der Verkehrspolitik im Besonderen auf unterschiedlichen Ebenen statt: auf der nationalen Ebene (der der Mitgliedsländer), auf der supranationalen Ebene (im Rat) und auf der Ebene der EU-Institutionen (Kommission, Europaparlament und Europäischer Gerichtshof).

Zunehmend kommt es jedoch zu einer Verlagerung von der nationalen und supranationalen Ebene hin zu den Institutionen auf der „europäischen Ebene“: Europäische Kommission, Europäischer Rat, Europäischer Gerichtshof und Europäisches Parlament gewannen in jüngerer Zeit kontinuierlich an Bedeutung. Mit dem Maastrichter Vertrag und mit dem Entwurf für eine Verfassung der Europäischen Union wurde die Grundstruktur der EU-Institutionen nur in begrenztem Umfang verändert. Die Europäische Kommission bleibt die herausragende Institution, die zugleich exekutive und legislative Funktionen wahrnimmt und die nur begrenzt einer parlamentarischen Kontrolle unterliegt. So unterstreicht der Entwurf für eine Verfassung der Europäischen Union in Artikel I-26: „Soweit in der Verfassung nicht anders festgelegt, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in der Verfassung vorgesehen ist.“ Claus Offe schreibt in diesem Zusammenhang von einer „Scheinparlamentarisierung der EU“ und von einem „rudimentären Legitimationspotential des EP“.

VII .Die Europäische Union und ihre Institutionen erweisen sich damit in besonderem Maß als anfällig für die Einflussnahme durch Lobbygruppen, insbesondere für die Durchsetzung der Interessen der in Gesellschaft und Wirtschaft maßgeblichen Gruppen. Im Prozess der Herstellung eines „Binnenmarkts im Verkehrssektor” sind es vor allem die Straßen-orientierte Lobby und die Großindustrie, die den stärksten Einfluss ausüben und die in der Regel ihre spezifischen Interessen durchsetzen konnten. Eine besondere Rolle spielt dabei der „European Round Table – ERT“, der sich des direkten Zugangs zur Europäischen Kommission und zu den führenden Repräsentanten und Politikern der 25 EU-Mitgliedstaaten rühmt. Der ERT hat nach eigenem Bekunden maßgeblich am Zustandekommen des Maastrichter Vertrages gewirkt. Im Verkehrssektor gehen die Transeuropäischen Netze (TEN) auf Vorschläge des ERT zurück.

VIII. Auf EU-Ebene sind die Kräfte, die für eine soziale, nachhaltige und zukunftsfähige Verkehrspolitik eintreten, noch schwächer vertreten als auf nationalstaatlicher Ebene. Gewerkschaften und Belegschaften können ihre potentielle Macht bisher kaum einsetzen, da sie zu wenig koordiniert auftreten und oftmals durch die Standortkonkurrenz auseinanderdividiert werden. Umweltorganisationen und fortschrittliche Verkehrsverbände sind auf EU-Ebene ausgesprochen schwach ausgebildet und in ihrer Unabhängigkeit eingeschränkt, da ihre Finanzierung teilweise aus Mitteln der EU-Kommission erfolgt. Die Schwäche dieser realen und potentiellen Gegenkräfte ist zugleich Teil der Stärke der Kapitalgruppen im Allgemeinen und der Straßenorientierten Lobby im Besonderen. In Ansätzen entwickeln sich – beispielsweise mit der European Transport Federation (ERT) – auch auf dieser Ebene Gegentendenzen.

IX. Dieser Befund deckt sich mit der realen Zusammensetzung der europäischen Wirtschaft. Rund zwei Drittel des Umsatzes der 100 größten EU-Konzerne konzentriert sich auf Öl, Ölverarbeitung, Auto, Reifen, Luftfahrtindustrie, Luftfahrt und Rüstung. Es handelt sich um eine stoffliche Konzentration des Kapitals auf Öl und seine Derivate (Benzin, Diesel, Kerosin, Raketentreibstoff). Diese Konzentration auf wenige Kapitalgruppen, die eng mit dem Straßen- und Luftverkehr verbunden sind, hat in den letzten Jahrzehnten noch zugenommen.

Letzten Endes spielt diese konkrete Verfasstheit der Wirtschaft eine erhebliche Rolle für die Stärke der Autolobby und für die Prägung der EU-Verkehrspolitik.

X. Die Industrie der Bahntechnik ist im Vergleich zur Öl-Auto-Gruppe schwach. Sie erlebte in den letzten fünfzehn Jahren auf weltweiter Ebene einen enormen Konzentrationsprozess, so dass heute nur noch drei internationale Anbieter von Bahntechnik existieren. Gleichzeitig ist die Bahntechnik strukturell eng mit den vorherrschenden und konkurrierenden Verkehrsträgern verbunden, so dass ihre Interessenslage teilweise widersprüchlich ist. Sie kann daher kein ausreichend großes Gegengewicht zur tonangebenden Verkehrslobby, die mit Öl und Auto verbunden ist, auf die Waagschale bringen.

XI. Jüngere Entwicklungen in der EU drohen, die bestehende nicht nachhaltige und nicht sozial verträgliche Verkehrspolitik zu verstärken. Die Erweiterung der EU von 15 auf 25 Mitgliedstaaten führte insbesondere in Mittel- und Osteuropa zu einer nachholenden Automotorisierung und zu Einbrüchen im Schienenverkehr. In der offiziellen EU-Verkehrspolitik wird zwar der noch relativ hohe Anteil der Schiene in den neuen EU-Mitgliedsländern als Chance gesehen und davor gewarnt, Fehler, die in der „alten“ EU begangen wurden, zu wiederholen. Tatsächlich gibt es in der Praxis nur wenige und insgesamt unzureichende entgegenwirkende Maßnahmen, so dass eine Wiederholung einer Verkehrsentwicklung, die Straße und Luftfahrt stärkt, droht. Die Deregulierungs- und Liberalisierungspolitik, die im Verkehrssektor der neuen EU-Mitgliedsstaaten betrieben wird, verstärkt die Entwicklung hin zu diesem „verkehrten Verkehr“.

Die überproportionale Steigerung vor allem des Pkw- und Lkw-Verkehrs in den mittel- und osteuropäischen Staaten hat erhebliche negative Rückwirkungen auf den gesamten Verkehrssektor der EU. Im ökologisch besonders sensiblen Gebiet der Alpen droht eine nicht zu verantwortbare Zunahme des Straßenverkehrs und der damit verbundenen Belastungen.

XII. Eine alternative Verkehrspolitik, die den Prinzipien der Nachhaltigkeit und der Einhaltung sozialer Standards verpflichtet ist, steht angesichts von weit reichenden Umweltzerstörungen und bedrohlichen Klimaveränderungen heute mehr denn je auf der Tagesordnung. Eine solche Politik hat jedoch, wie die Strukturanalyse der unterschiedlichen Lobby-Gruppen zeigt, nur dann die Chance, den zerstörerischen Prozess der Verkehrsinflation zumindest abzubremsen, wenn sie sich auf ein breites gesellschaftliches Bündnis stützt, wie dies teilweise beim Widerstand gegen den Alpentransit per Lkw der Fall war und ist. Eine solche Politik würde im Übrigen in der Nettobilanz keineswegs Arbeitsplätze zerstören, sondern in erheblichen Maß netto neue Arbeitsplätze schaffen.

Zur Person: http://de.wikipedia.org/wiki/Winfried_Wolf